Évaluation mutuelle de la France

Ce rapport est une synthèse des mesures en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux (LAB) et contre le financement du terrorisme (CFT) en vigueur en France au moment de la visite sur place (18 janvier – 2 février 2010) et immédiatement après (jusqu’au 31 mars 2010).

Principales conclusions

• Il s’agit de la troisième évaluation mutuelle de la France par le GAFI. La mise en œuvre de la transposition en droit interne de la 3ème directive européenne 2005/60/CE relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par l’ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 et les textes règlementaires d’application subséquents a constitué la dernière étape en date dans la consolidation de son régime préventif.

• Au-delà de la mise en place d’un conseil d’orientation de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, appelé à renforcer la coordination de l’action des services de l’État concernés et des autorités de contrôle des professions assujetties, l’innovation institutionnelle majeure récente (mars 2010) a été le regroupement des compétences d’agrément et de contrôle à l'égard des établissements de crédit, des établissements de paiement, des entreprises d’investissement hors sociétés de gestion de portefeuille et des changeurs manuels, d’une part, et celles à l’égard des entreprises d’assurance, des mutuelles, des institutions de prévoyance et des intermédiaires en assurances, d’autre part au sein d'une seule et même autorité administrative indépendante, dénommée Autorité de contrôle prudentiel (ACP).
• L’ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 et ses décrets de mise en œuvre ont réformé et complété les obligations de vigilance à l’égard de la clientèle. Ces nouvelles obligations applicables aussi bien aux institutions financières qu’aux professions non financières, ainsi que les obligations de conservation des données d’identification et de déclaration d’opérations suspectes sont très complètes et largement conformes aux obligations du GAFI. Par contre, le niveau de conformité des professions non financières avec leurs obligations de LAB/CFT n’est globalement pas satisfaisant. A ce titre, les autorités devront déployer des efforts importants;
• Les autorités de contrôle prudentiel en France disposent de pouvoirs suffisants pour conduite leurs inspections (spécifiquement LAB/CFT ou non) et les exercent avec diligence. Ce dispositif de contrôle comporte de manière coordonnée une articulation entre le contrôle permanent sur pièces et le contrôle sur place afin de rendre le système de supervision effectif et efficace. Dans le cadre de la LAB/CFT, toutes les autorités compétentes disposent également d'un pouvoir de sanction adapté, et en ont fait, pour la plupart d’entre elles, un usage effectif, proportionné et dissuasif ;
• Les infractions sous-jacentes au blanchiment les plus fréquentes sont, en France, en termes de nombre de condamnations, les escroqueries et le trafic de stupéfiants. L’infraction de blanchiment de capitaux, très largement conforme aux exigences du droit international, fait l’objet d’une appropriation progressive par la jurisprudence et la Cour de cassation. Les évaluateurs notent en outre que la France a introduit dès 2005 un délit de non justification des ressources, permettant de réprimer « le blanchiment de proximité » en ce sens qu’il vise à sanctionner des individus dont la preuve d’une participation à un acte de blanchiment ne peut être directement apportée alors même que des éléments circonstanciés laissent présumer du contraire. Malgré une augmentation constante du nombre de condamnations pour blanchiment, les évaluateurs ont noté une tendance assez marquée parmi les tribunaux à poursuivre sur le chef de condamnation de l’infraction sous-jacente. Ils souhaitent recommander que les moyens de la justice mis au service des enquêtes et plus généralement de la répression en matière de criminalité économique et financière soient renforcés. La France dispose d’un arsenal juridique très complet pour incriminer l’infraction de financement du terrorisme ; de même, les techniques et pouvoirs d’investigation dont disposent les autorités répressives en matière de lutte contre le financement du terrorisme comme de lutte contre le blanchiment de capitaux, sont conformes aux exigences du GAFI ;
• La France est en mesure de proposer un éventail large de mesures d’entraide judiciaire pour les enquêtes et les poursuites ayant trait au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme. Les mesures disponibles en matière d’extradition sont également satisfaisantes même s’il reste difficile de déterminer l’efficacité du régime en place en l’absence de statistiques adéquates ;
• Cette évaluation mutuelle aborde la question des collectivités territoriales situées en outre-mer et la manière dont ces territoires s’inscrivent dans la politique de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et y participent. Il est important de souligner qu’en dépit de leur diversité statutaire, ces territoires, qui font partie intégrante du territoire de la République française, sont tous régis en matière de LAB/CFT par des règles identiques à celles prévalant en métropole (à l’exception de quelques particularismes sectoriels ou géographiques très spécifiques identifiés dans le rapport ). Le rapport s’intéresse donc essentiellement aux questions de mise en œuvre et d’effectivité de la norme anti-blanchiment et contre le financement du terrorisme dans ces territoires, prenant en compte le poids financier que représentent ces territoires . L’équipe d’évaluation a étudié avec plus d’attention certains de ces territoires du fait de leur exposition à certains risques au regard du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme et de phénomènes criminogènes spécifiques . Il ressort de cette analyse détaillée que si la grande connexité financière de ces territoires avec la métropole est un facteur de facilitation de la mise en œuvre de la législation LAB/CFT localement, il persiste néanmoins un certain risque de déperdition des efforts de communication et de sensibilisation des autorités à l’égard des professions assujetties du fait de l’éloignement géographique. Ainsi, bien qu’un droit identique (à quelques exceptions marginales près) soit en vigueur sur tout le territoire français, les évaluateurs ont identifié dans le rapport plusieurs situations où il y a lieu de douter de l’effectivité de la mise en œuvre des mesures de LAB/CFT dans les territoires situés en outre-mer. Ainsi, des doutes sérieux subsistent quant à la pleine mise en œuvre de l’obligation de déclaration des opérations suspectes dans certains territoires situés en outre-mer (ce point vaut aussi bien pour les professions financières que non financières). A ce titre, il convient de noter que Tracfin ne déploie aucun ou quasiment aucun moyen dans ces territoires situés en outre-mer en terme de dialogue et d’échanges et, plus particulièrement, de sensibilisation des professions assujetties à leur obligation déclarative. Au niveau du contrôle du respect des obligations de LAB/CFT par les professionnels de la finance, le rapport d’évaluation note la quasi-absence des actions de contrôles sur place par l’AMF dans ces territoires et la nécessité pour l’ACP d’y amplifier ses activités de contrôles. Concernant les professions non financières, il ressort des entretiens de l’équipe d’évaluation avec un échantillon de professions exerçant en outre-mer que ces dernières font face à des défis importants de mise en œuvre des obligations de LAB/CFT, notamment lorsqu’elles ne disposent pas d’une organisation professionnelle à même de les guider et de les accompagner dans leurs efforts en la matière. L’absence d’autorités publiques clairement identifiées dans ces territoires pour traiter des questions de LAB/CFT est notamment perçue comme une difficulté. Les autorités françaises devraient corriger ces lacunes et, à titre plus général, développer une meilleure connaissance des risques de blanchiment et de financement du terrorisme sur l’ensemble du territoire français.